摘要：人民法庭是人民法院的派出机构，代表人民法院进行审判。法庭是最基层的审判机构，直接面对人民群众，面对复杂的基层矛盾。为实现将矛盾化解在基层，维护社会稳定的目的，采用正确的工作方法极为重要，在现阶段新形势下，复杂多变的社会要求法庭审判工作丰富工作方法，调解无疑是最适合基层审判工作的方法。大调解工作机制能将诉讼之外的人民调解与司法调解、行政调解等其他各种调解资源整合在一起，将矛盾纠纷化解在基层，防止矛盾激化、维护社会稳定。本文的目的是围绕基层社会矛盾的特点、创建大调解工作机制、化解基层社会矛盾的积极意义、大调解工作机制在化解基层社会矛盾时存在的问题、创新和完善大调解工作机制的实务对策等问题，研究创建法庭调解工作的新机制 。

　　关键词：法庭调解 大调解基层矛盾问题对策

　　自2009年至今的几年时间内，隆阳区法院的四个派出法庭每年受理的民事案件均在800件以上，审判工作形势严峻，案多人少的矛盾一直存在。根据最高人民法院的指导，将“调解优先、调判结合、案结事了”的原则贯穿审判过程。调解作为一种解决纠纷的机制是我国固有的传统，在国外被誉为“东方经验”。调解不仅有利于纠纷的迅速解决，而且有利于社会的安定，在实践中发挥着重要的作用。“大调解”不是一种严格意义上的的法律概念或法律制度，它是近年来在我国出现的一种多元化纠纷解决机制。具体来说，“大调解”是指在整合人民调解、行政调解、诉讼调解资源的基础上，形成以党委政府统一领导、综治委牵头协调、调处中心具体受理、职能部门各司其职、全社会共同参与对社会矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、依法调处、限期办结的调解机制。人民调解、司法调解、行政调解是大调解的三大组成部分。大调解机制的运行可以整合各种力量(包括基层社区、单位、以及行政部门)协助、主持调解，化解矛盾，能将矛盾纠纷化解在基层，防止矛盾激化、维护社会稳定。

一、基层社会矛盾的特点分析。

　　我国基层社会矛盾从性质上说以民事纠纷为主，刑事案件与行政争议占的比重相对较小，且大部分由民事纠纷激化引起的。婚姻家庭、民间借贷、相邻关系、人身伤害、土地承包等传统纠纷占基层法庭受理的民事纠纷的80%左右，成为基层社会矛盾的主要类型。此类纠纷主要发生在亲朋好友以及邻里之间，诉至法院，原告动机多为了挣一口气，民间俗称“打气官司”，这类案件法律关系简单，但存在硬判效果不理想的问题，如果处置不当，不仅影响家庭团结、邻里和睦，而且容易导致矛盾升级和性质转化，不利于基层社会和谐、稳定的创建。

　　除了传统的民事纠纷外，近年来一些比较复杂的新类型案件在基层社会也不断涌现出来。如城镇改造拆迁、安置、补偿和土地征用引发的纠纷，这些纠纷对抗性强，矛盾易扩散，当事人多以社会弱势群体的面貌出现，并集中涌向党委政府、法庭和信访部门。受法律、政策、经济和公民素质等多种因素的影响，单靠一个部门、运用一种手段(如以司法裁判手段个案解决)，难以从根本上解决，并极易造成矛盾激化，形成集体访、越级访，对维护基层社会稳定提出了新的挑战。

二、大调解工作机制化解基层社会矛盾的积极意义。

1.

　　乡镇创建大调解机制的主体是由党委政府牵头，政法机关、村委会、村民小组、人民调解委员会等单位相互联系、相互配合、协同作战，有效解决社会矛盾纠纷。

　　大调解在目标定位上，以实现“小纠纷不出村、一般纠纷不出镇、大纠纷不出市”的三不出为基本目标，努力将纠纷化解于基层、化解于萌芽状态、化解于诉前。基层群众不出村镇就能解决纠纷，这不仅增进了家庭、邻里之间的和睦，同时减轻了党委政府信访负担，促进了基层社会的稳定和谐。

2.

　　大调解的工作方针是“调防结合，以防为主”。它要求在化解纠纷矛盾的同时，要预防矛盾的激化转化、要将化解矛盾与预防矛盾相结合。也就是说，将调解工作向前延伸，既搞好“灭火式调解”，又搞好“防火式调解”，充分发挥调解工作预防和解决纠纷中的双重功能。

3.

　　大调解工作机制的运行，能从源头和中间环节上有效过滤掉大量社会矛盾，在很大程度上缓解了基层法官的繁重办案压力，使有限的司法资源发挥出最大功效，促进审判力量的有效整合。

4.

　　大调解工作的开展，可以有效克服诉讼、仲裁周期长、程序烦琐、花费较大、执行难等弊端，能将纠纷进入诉讼程序后的审判和执行程序合而为一、实体与程序合而为一、有时候还能将数个案件合而为一，有效降低了基层群众解决纠纷的时间成本和经济成本。

三、大调解工作机制在化解基层社会矛盾时存在的问题。

1.

　　大调解机制带有强烈的社会转型期的过渡性特征，大调解机制采用的是司法中心、分工制约的制度体制，但实际上大调解的运行主要依靠党政权力为主导和依托。因此，大调解模式在解决矛盾纠纷的同时也引发了一系列的质疑，如，这种由地方党委领导协调的机制是否会影响司法的独立性，包括法院在内的“地方"政权是否会为了追求稳定，而对当事人的诉权和处分权进行压制和诱导，等等。另一方面，大调解本质上是一种针对特定时期纠纷解决需要而设立的应急性机制，适合在某些特定行政区域内施行。在这种格局中，调解中心或法庭的地方化同时得到加强，法院主要作为解纷工具，而不是权力制约机制而存在。这种定位无疑会给地方社会治理带来实效，但也会改变某些现代司法的理念和功能。

2.

　　秩序和正义是司法的价值体现，而不同的司法价值主体会产生不同的司法价值。如以国家为主体出发，对司法的首要需求是建构社会秩序;而从个体出发，则把自由、公平视为更值得珍视的价值。秩序是人类生存、发展的最基本要求，司法的秩序价值是指通过司法活动对统治秩序的建构，对违反秩序行为的惩治来恢复秩序，以及如何通过司法使各方面的社会生活达到秩序状态。在司法的价值中，秩序价值为首要价值，因此历代统治者均把维护适合于自己的统治秩序列为首位。“正义是对需要的评价及对人的终结关怀问题，正义是法律的最高或终结价值，包括了自由、平等、公正等美好的价值。”正义是当事人对作为司法机关的法院的基本要求。只有实现了司法正义，才能充分维护法律的尊严，长久地维持法律秩序，只有正义的裁判才能获得社会对法律、对司法机关的尊重，所以正义是司法的最高价值。

　　大调解机制下，法庭为了达到消除纠纷、维护社会稳定的目的，对当事人不仅进行说服、教育甚至采取“和稀泥”的方式劝当事人妥协、让步，靠强制力量迫使当事人接受调解方案，此时的合意只能是强制的合意、远离公平正义的合意。

3.

　　在大调解格局中，追求司法调解、行政调解和民间调解的同质化、法制化或形式化的趋向非常明显。表现在对各种调解程序设计相同的评价标准和激励机制，对各类调解员制定相似的资格准入条件，在培训中一律传授法律原理、规则、程序和案例等等，体现出一种单一化的价值目标和取向。不仅行政调解被掩盖在人民调解的形式下，法庭化的乡镇调解中心与人民法庭在功能、方式上也几乎并无二致，尤其是，行政调处(包括裁决)的功能和作用并没有从制度和程序上给与保障，仍存在着一些明显的“缺位"。这样，即使各机构不再为争夺纠纷解决市场而竞争，但亦难保证资源的合理配置和有效利用。

4.

　　现阶段，我国大调解模式中调解人员整体素质偏低、知识老龄化、年龄偏大，是摆在面前的一道难题。面对目前日益新颖、复杂、多变的民间矛盾纠纷，解决这些复杂问题对调解人员自身素质要求很高，不仅要为人公正、联系群众、热心调解工作，而且要有较高的政策水平、法律水平。如果调解员没有一定的文化素质和法律素养，在调解时就会无所适从。这样纠纷解决不了，还会对调解的社会公信力产生一定的副作用。

5.

　　尽管近年来政府对大调解投入增大，但是调解资金的缺乏仍不容忽视，这是制约大调解机制发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解法》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解人员的工作经费和补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。由于经费不到位，已经制约了调解委员会调解工作的开展，如不采取一定措施，可能会导致这一工作的萎缩。

　　综上所述，大调解在化解基层矛盾的实践工作过程中具有上述多种局限性，因此我们要理性看待它。既不能对大调解的功能过于夸大，也不能全盘否认它的价值，应当对其进行创新和完善，给予大调解理性的规制和程序的制约，让它在法治的轨道内发挥最大的作用、促进社会公平正义。

四、创新和完善大调解工作机制的实务对策。

1.

　　由于历史原因和其它复杂原因，我国关于法院调解的规定散布在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《婚姻法》、《民事诉讼法》、《人民调解法》等法律或司法解释中，不仅存在不系统的问题，且有相互矛盾的弊端。制定调解法的主观条件已经具备。要使以调审分离为基础的法院调解制度改革有法可依，就必须改革现有立法，对调解的原则、组织、程序等内容作出全面规定，使调审分离为基础的法院调解制度改革得到法律的有效支持.为切实解决纠纷以实现社会和谐奠定完备的法制基础。

　　二、加大诉调对接力度。

　　“诉调对接”，即法庭加强对调解业务的指导，依法确认和支持调处中心形成的调解协议的效力。对调处中心调解不成、当事人提起诉讼的纠纷，按规定落实好就近立案、重复调解、快速结案、优先执行等措施，真正建立诉调对接绿色通道，畅通解决矛盾纠纷的有效途径。使基层发生的民事案件从村民小组、人民调解委员会、村委会、司法所或者派出所、交警中队、然后才到法庭进行最后的司法裁决，经过多道程序后，不能调解的必然成为少数，也使社会矛盾得到最大程度的化解。

　　这种情况下，如何考核法庭工作就成为新的问题，多道调解程序后，留给法庭的案件必然是“硬骨头”，调解的可能几乎没有，在此情况下，再要求法庭达到60%的调解率是不现实，也不合理的。极容易影响到办案人员，采取各种违规手段，极力追求调解，而忽视了依法保护当事人的合法权益，反而违背正义的要求。“能调则调、当判则判”，合理的考核标准才更有利于调解机制的建立和执行。

3.

　　在整合各方力量，运用大调解工作机制开展的调解工作也可以借鉴法院成熟运作的程序监管模式，建立调解监管机制。首先，可以将各矛盾纠纷处理情况统纳入流程管理，对非诉机构实行效率监管和同步动态监管，必要时督办、催办、监办;其次，实行统计监管。根据实际情况，制定科学的数量、效率、质量、效果、比例等纠纷处结参考指标，对各纠纷处理机构实行定期检查考核。考核奖惩。根据上述各承办机构、各承办人的业务考核成绩，决定单位经费划拨和人员奖惩。对不作为或乱作为、低效率或低质量的给予处罚，相反者予以奖励，以调动起整个机制的运作效率和处结动力。同时，开展财务监管。取消各非诉机构收费权，必须收取的借鉴法院收支两条线制度，明确收费机构、统一收费单据;定期进行财务审计;对需过付标的物的，明确过付手续。

4.

　　为保障调解制度健康运行，维护人民群众合法利益。可以将调解违反法定程序;调解协议内容违法或损害国家、集体、社会公共利益;当事人双方恶意串通假借达成调解协议谋求非法利益等情况列入法院再审的事由之中，同时在人民、行政调解中强化法院的指导作用，引入并加强司法审查机制，完善调解的救济制度。

5.

　　提高调处队伍的整体素质，要开展多种形式的法律法规培训，提高调解员的文化素质和法律素养。同时应当设立类似于司法考试的资格准入制度，设定统一的标准，当然难度、广度及深度应当有所降低，从根本上保证调解员的素质。同时，也应明确调解员的职级、待遇，给其一定的社会地位和应有的尊荣，使其能安心工作，这也是国家重视大调解的应有之意。

　　对于调解经费缺乏的问题，政府应树立“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念，逐步建立完善“政府购买服务”、“政府购买和谐环境”的调解经费保障机制，切实将调解工作经费列入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证调解工作的正常开展。

　　社会转型期复杂多变的基层社会矛盾，单一的诉讼解决纠纷模式由于其自身存在的缺陷和当前法制大环境的约束，仅凭一己之力难以完成圆满解决纠纷的重任。转变观念，树立多元化纠纷解决的思想，建立人民调解、司法调解、行政调解有机结合的大调解机制，整合各种资源力量解决纠纷矛盾，符合社会发展的现实需要。大调解机制是适应时代需求所诞生的，其存在和发展在一定程度上体现了时代精神与要求。尽管大调解工作机制本身存在很多不完善的地方，在实践工作中暴露出亟待创新和改善的地方，但只要我们能够廓清理念、理清思路、创新制度、浚通渠道，充分调动起社会各界力量参与，就必能使大调解工作机制不断臻于完善，必将有益于公正、高效、权威的司法制度建设，为和谐社会提供强大而有力的机制保障。