【案情】 
        原告万从兴。
        被告大理白族自治州劳动教养管理委员会。
        原告万从兴到大理州祥云县收购烟叶2772公斤（价值55939元），被祥云县烟草专卖局在楚大高速公路祥云县红土坡段当场查获，后移送公安机关处理。2007年10月13日祥云县公安局以原告涉嫌非法经营罪将原告拘留，同年11月1日祥云县人民检察院以祥检批捕（2007）第174号批准逮捕决定作出批准逮捕决定，同时以祥检建字（2007）第04号检察建议书作出不起诉决定，并建议公安机关进行劳动教养处罚，该案经祥云县公安局审查转报送劳动教养。被告大理州劳动教养管理委员会接到祥云县公安局报送的原告一案的材料后，经审查认为，原告万从兴非法收购烟叶数量、案值较大，符合劳动教养条件，根据《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第一条及《劳动教养行办法》第十三条的规定，对原告万从兴作出了大劳教决字第230号劳动教养决定书，决定对万从兴劳动教养一年三个月，劳动教养期限自2007年10月13日起至2009年1月12日止。
【审判】
        云南省保山市隆阳区人民法院经审理认为，原告万从兴非法收购烟叶，被有关部门查获，依据我国现行法律规定，烟草及制品属国家专卖，生产、销售、运输等经营烟草制品的行为必须获得特别许可，而原告万从兴无视法律禁止规定，收购烟叶。检察机鉴于原告万从兴犯罪情节轻微，并有较好的认罪态度。对原告万从兴在作出相对不起诉的同时书面建议公安机关对原告万从兴进行劳动教养处理。被告经审查认为，原告万从兴非法收购烟叶数量、案值较大，符合劳动教养条件，根据《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第一条及《劳动教养试行办法》第十三条的规定，决定对原告万从兴劳动教养一年三个月。被告对原告作出的劳动教养决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，本院依法应当予以维持。原告提出被告程序违法，原告在未收到劳动教养决定书的情况下，就已经被送到大理州劳教所执行，收到决定时没有让原告在送达回执上签字、捺印。被告在作出劳动教养决定前，没有依法告知其享有陈述和申辩权，，没有通知原告户籍所在地的基层组织和征求他们的意见，没有告知其有聘请律师提供法律帮助的权利，没有依法告知其聆询权的主张。本案证据证明被告对原告作出的劳动教养决定是在向原告宣读并送达，原告本人签收并捺印后被执行劳动教养的。《公安机关办理劳动教养案件规定》第二十五条规定：“除对组织、利用邪教组织破坏国家法律实施和吸食毒品的违法犯罪嫌疑人决定劳动教养的案件外，对具有下列情形之一的，地级以上公安机关可以以同级劳动教养管理委员会的名义组织聆询：（一）应当对违法犯罪嫌疑人决定劳动教养二年以上的；（二）应当对未成年人违法犯罪嫌疑人决定劳动教养的。”该程序是告知程序，而本案原告不符合聆询的规定条件，不依法享有权利。中华人民共和国公安部（批复）公复字（1999）3号文件《公安部关于审批劳动教养案件有关程序问题的批复》对《劳动教养试行办法》第十二条关于“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见”所作的批复“征求本人所在单位或者街道组织的意见不作为审批劳动教养案件的必经程序。”因此，原告的上述主张不能够成立，故原告提出撤销被告对其作出的劳动教养决定的请求，本院不予以支持。
【定案结论】
        人民法院审理行政案件，是经过审查被诉具体行政行为，对其是否合法的问题作出判决。正确作出判决的前提在于正确的适用法律规范；而正确适用法律规范的前提，必须明确审查的依据，就是人民法院审理行政案件时，用来衡量具体行政行为是否合法的标准。根据行政诉讼法第五十二条和第五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例为依据，参照规章。本案的依据是1980年2月29日《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第一条“从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”的规定，以及《公安机关办理劳动教养案件规定》第九条第一款第（十）项“对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨碍社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微，人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。”的规定，原告非法经营烟叶尚不够刑事处罚的违法行为，符合劳动教养的必要条件，被告依法对原告作出劳动教养的决定是正确的。
        云南省保山市隆阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
        维持大理白族自治州劳动教养管理委员会于二〇〇七年十一月二十一日作出的大劳教决字（2007）第230号劳动教养决定书。
        本案征收诉讼费50元，由原告万从兴负担。
【解说】
        劳动教养是一种涉及公民人身自由的最为严厉的行政处罚措施，法律对其适用对象、适用条件、适用程序都作了严格的规定。适用不当便可能给公民人身权利造成严重侵害。1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》，劳动教养的对象是：（1）不务正业，有流氓行为，或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨碍公务、屡教不改的。随着社会的发展，形势的变化，1979年11月29日国务院对劳动教养工作的领导管理、审查批准、劳动教养的期限作出了补充规定。1980年2月29日国务院作出了《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》对劳动教养的适用对象又作了规定“从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养，”1982年1月21日公安部根据国务院关于转发公安部制定的《劳动教养试行办法》的通知发布了《劳动教养试行办法》对劳动教养的性质、场所、收容审批、行政管理等进一步的作了规定，此后，公安部又制定了《公安机关办理劳动教养案件规定》规范了办理劳动教养案件的程序，进一步的明确了劳动教养适用的对象，该规定第九条第一款第（十）项“对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨碍社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微，人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。”一审法院正是基于上述规范性文件、规章作出的判决。对此，曾有三种不同的意见。
        一种意见认为，劳动教养是行政机关对习惯性违法或有轻微犯罪行为但尚不够刑事处罚又有劳动能力的人采取的一种行政处罚。它是行政处罚中最严厉的一种，虽然是由行政机关作出，但从对相对方的制裁程度来说，不亚于一些刑事制裁措施，如拘役、管制等。由于劳动教养是对相对方人身自由的限制，《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”这里已对限制人身自由的行政处罚作出了规定。本案应适用《行政处罚法》，不宜适用现行的《劳动教养试行办法》等关于对劳动教养问题的规定。
        第二种意见认为，《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》不能作为法规和规章适用，因为该文件的名称为“通知”，而不是法规，法规、规章通常用“规定”、“暂行规定”、或“办法”等名称。通知缺乏法规、规章应当具备的形式要件。本案被告适用法律不当，应予以撤销。
        第三种意见认为，限制人身自由是由行政机关实施的，在短期内限制或剥夺公民人身自由的行政处罚。它是行政处罚中最为严厉的处罚种类。目前，我国法律、法规规定的人身自由罚有两种形式：行政拘留和劳动教养，但行政处罚法只规定了行政拘留这种形式，并在第九条中明确规定了“限制人身自由的行政处罚只能由法律规定”。而至今我国对劳动教养都没有制定和颁布过法律。因此，在没有法律对劳动教养作出规定前，仍应执行现行的国务院对劳动教养作出的规范性文件以及参照公安部对劳动教养作出的规章。该案被诉具体行政行为所依据的《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，该通知应当视为行政法规。作为行政法规首先应具备的形式要件是，即名称应为“条例”、“规定”、“办法”三种，应由有发布机关的首长签署，并规定施行时间，用公报或报纸等形式公开发布。国务院的这个《通知》不具有这样的形式要件，混同于内部文件。这是因为1980年法律、法规尚未对行政立法的形式和程序予以规范，行政机关制定的规范性文件是按照一般行政机关公文处理来办理的。但国务院的这个通知，具备行政法规的实质要件。第一，该通知是国务院发布的，制定的机关合法。第二，它具有规范性文件的特征。作出了法律责任的规定，具备法律规范应具备的要素，即事实条件、行为模式和相应的法律结果。其次是最高人民法院行政审判庭关于《人民法院审理劳动教养行政案件是否遵循〈刑事诉讼法〉确立的基本原则的请示》的答复（1999年10月18日[1998]法行字第16号）：“《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》与新修改的刑事诉讼法有不一致的地方。但在国家以法律形式规范劳动教养制度之前，否定该通知的效力，将会带来不稳定的因素。因此，从稳定大局的角度出发，人民法院在审理劳动教养行政案件中，仍应将该通知视为有效的规范性文件”。根据《行政诉讼法》第五十二条和五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例为依据，参照规章。本案中的被诉具体行政行为适用法律、法规正确，应当予以维持。
        一审法院最后采取了第三种意见。