新《诉讼费收费办法》实施后的调查报告

           2006年12月8日，国务院总理温家宝签署481号国务院令，公布《诉讼费用交纳办法》（以下简称〈办法〉），对诉讼费用的交纳进行了大幅度调整，该办法已于今年4月1日起正式实施。新《办法》体现了司法的亲民化倾向，对于推进民主政治建设进程、加快和谐社会建设具有重要意义。《办法》对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准，对降低诉讼门槛、方便群众诉讼、群众打官司难将起到较好地缓解作用，其积极意义显而易见。但这一办法也有一定的负面效应，除减少法院经费收入，影响法院正常运转外，还会对案件的处理、法院的队伍建设、文化建设等方面带来不利影响。
           一、新《办法》的主要内容和特点
           ㈠诉讼收费标准大幅降低
          新《办法》大幅度降低了诉讼费用的交纳办法：诉讼金额1—10万元以内的收费标准由原来的财产金额的4%下调为2.5%；原来离婚案件1万元以内不另行收费，现调整为20万元以内不另行收费，只收50元一件，另外20万元以上金额的收费比例也由原来的1%降低至0.5%；原姓名、肖像等人格权案件1万元以内不另行收费，现调整为5万元以内不另行收费；劳动争议案件由原告的每件50元再加财产金额的1%改为一律10元一件；普通行政案件由原告的每件30—100元统一改为每件50元，且不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费；取消其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行，后收费；对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。
            ㈡收费项目减少，减半收费增多
           新《办法》统一取消了其他诉讼费和所有的实际支出费，而且下列案件均无需交纳案件受理费；裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件，对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服的上诉案件，附带行政赔偿案件。收费项目减少的同时，减半征收项目却大量增多，除原先的当事人申请撤诉减半交纳案件受理费外，办法又新增了以调解方式结案和适用简易程序审理案件均减半交纳受理费。同时，被告提起反诉、有独立请求权的第三人提出与本案有关的诉讼请求，人民法院决定合并审理的，也应分别减半交纳案件受理费。
            ㈢明确了“缓减免”交诉讼费用的十几种具体情形
            区别不同情形，新《办法》对司法救助制度做了更加具体的规定。《办法》第45条、第46条和第47条规定了人民法院应当准予当事人缓交、减交和免交诉讼费用的十几种具体情形。无固定生活来源的残疾人，低保、特困、五保对象等，都纳入到免交诉讼费用的范围；因自然灾害等正在接受社会救济或家庭生产经营难以为继的，优抚、安置对象等，可申请司法救助。人民法院准予减交比例不得低于30%；追索社会保险经济补偿金的当事人，请求赔偿的交通、医疗工伤等事故受害人，接受法律援助者等，人民法院应当准予交诉讼费用。《办法》还规定了当事人向法院申请司法救助的具体程序、法院做缓交决定的时限等等。
            ㈣对诉讼费管理实行收支两条线
            新办法明确“案件受理费、申请费全额收缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。”新办法规定，诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。原办法中规定的“当事人应当交纳的其他诉讼费用的金额，由人民法院根据国家的有关规定和实际情况决定”的条款被取消。新办法同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。
           二、《办法》对基层法院的影响
           ㈠诉讼收费减少
          2007年上半年，我院受理诉讼类案件963件，同比下降16.9%；2007年上半年，我院实收诉讼费72.585万元,其中1-3月份收30.207万元，4-6月份收41.6378万元,去年同期实收诉讼费95.1704万元，同比下降23.73%，而4—6月份的降幅达31.84%。由以上数据可看出,2007年上半年我院的诉讼费下降幅度远远大于案件下降幅度，达到了14.94%。具体包括以下几类案件：
          1．财产类案件受理费交纳标准作出了很大调整，案件基本费的诉讼标的范围扩大，由原来的1000元扩大到10000元，案件受理费明显减少。旧《办法》按照各阶段的比例分段累计交纳，而新《办法》则是全额按照该段的比例计算交纳，因此大标的案件的案件受理费也将出现减少。旧《办法》规定财产案件诉讼标的额超过100万的部分均按0.5交纳诉讼费；而新《办法》则将100万元以上至2000万部分逐一分别以0.9%-0.5%五个百分比计费。超过100万标的额的诉讼费比旧《办法》规定的费用高。但是，超过100万标的额的案件系中级以上人民法院管辖，基层法院的收费不会因此增加。
           2.非财产类案件的受理费交纳标准大幅降低
① 离婚案件。新《办法》规定每件交纳50—300元，财产总额不超过20万元的，不另行交纳，超过20万元的部分，按照0.5交纳。而旧《办法》就离婚案件规定为10-50元，涉及财产分割的超过10000元的，超过部分按1%交纳。从当前一般家庭情况来看，家庭财产都要在10000-100000元左右。以离婚案件为例，2006年收案272件，平均每件收费约500元左右，2007年收案261件，平均每件收费300元，同比2007年收费就下降42.43%。且所受理案件涉及分割财产超过20万元的离婚案件很少。②新《办法》规定了财产案件的收费标准，该 《办法》在第十三条第一项规定，损害赔偿案件根据诉讼请求金额或者价额，按比例分段累计交纳，似乎是明确的，但该条第二项又明确规定了非财产案件的收费标准，即赔偿金额不超过5万元的，每件交纳100-500元，不再另行交纳。新《办法》提高起收点，由原来的1000元提高到50000元，并降低了交费比例，由4%降低到1%，降幅达60%。
           3．调解结案和适用简易程序案件收费减半。案件的调解率是考核法官的一项硬指标，同时也是人民法院提高办案效率和创建社会主义和谐社会的一项重要举措。所以法官在案件的审理过程中非常注重调解。2007年上半年审结案件616件，调解、和解撤诉结案382件，占结案数的62.01%；简易程序结案555件，占结案数的90.09%；与去年同期相比调解和解率上升4.22个百分点。两项相加，我院有近95%的案件要减半收取案件受理费；同时《办法》中规定了多类案件交纳只需50元，如果是撤诉或调解结案的，将减半收取25元，而我们在办案中仅仅用于邮寄送达、电话联络、纸张等的费用就远远超过这个数字。新《办法》的这一规定无疑使我院诉讼收费再次严重“缩水”。
           ㈡对执行类案件申请费的影响
新《办法》规定，依法向人民法院申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，仲裁机构依法作出的裁决和调解书，公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，申请承认和执行外国法院判决、裁定以及国外仲裁机构裁决的，执行申请费执行后由被执行人交纳；依法向人民法院申请破产的，破产申请费清算后交纳。虽然从理论上讲不会减少法院的诉讼收费，但事实上，人民法院为成功执行一件案件，需执行法官经过数次往返，支出大量的时间、精力，更不用说相应的费用，最终案件还不一定能顺利执行，这部分开支的承担就成了一个很大的问题。人民法院每年最好的执结率不到92%，还有很大一部分案件虽经人民法院做了大量反复的工作，最终被申请人仍无执行能力，人民法院不得不做出终结执行决定，从人民法院的结案报表反映出来是已经结案，但是，这类案件的被执行人是否有能力承担执行申请费就成了问题，法院的收费就没有保障。因此，人民法院要正常开展执行工作，就需要依靠财政预支来维持法院正常办案经费。但地方财政未能采取相应措施来保障人民法院的正常经费开支，使得执行工作很难正常开展，这样一来，不但不利于及时有效地保护当事人的利益，甚至会损害当事人的利益。此外，人民法院还承担了大量的非诉行政执行案件，这类案件，当事人对立情绪大，执行难度大，为执行一件案件，我们的执行人员既要考虑严格依法执行，还要考虑良好的社会效果，为能成功执结一起案件需要我们多次往返做工作，而新《办法》就这类情况却未作规定。
           ㈢影响法院的经费保障
           我院经费来源总体分为三大块，一是财政拨款，二是诉讼费收入返还，三是中央政法补助。财政拨款主要是人员工资以及年人均1000元的公用经费（不含合同制干警）、在编车辆10000元/年。每月开支了正常的工资、社会保障费和规定的福利费、工会费、车辆保险费后所剩无几，公用经费和业务费以及合同制干警的办公费、法定保险费和四个基层法庭的炊事员工资等主要靠返还的诉讼费、罚没款来弥补。所收取的诉讼费30%交上级法院，70%交区财政专户管理，区财政将其中的40%返还我院作为业务经费。由于我院受理的的案件中婚姻家庭类案件和小标的经济案件所占的比重较大，相对而言诉讼费的收取量也要少得多，同时因辖区广，又多分布在山区、半山区，交通不便，信息不畅，诉讼成本历来很高。
          此外，随着法制建设的不断加强，对基层法院的硬件要求也不断提高，如审判法庭、人民法庭需按规范化标准建设、改造、装备，通迅设施、证据展示系统、计算机网终建设、交通工具等均需大量资金投入。由于我区财政困难，只能勉强保工资、保运转，基本没有多余财力支持法院的硬件建设。目前我院还有3个基层人民法庭需重建、维修。尽管近几年在国债等资金支持下，法院的“两庭”建设有了显著改善，但由于“两庭”建设起步晚、基础差，“两庭”因资金困难年久失修，维修所需资金缺口大，矛盾仍然较为突出。而且作为业务费的诉讼费返还比例由2004年以前的70%压缩到40%，在诉讼收费大幅下滑，现行财政体制又不能保证足额到位的情况下，既要保证审判工作的正常开展，又要建设发展，对法院来讲，将是一场严峻的考验。
             ㈣民商事审判工作任务增大
              诉讼收费办法的一项重要功能是防止和征罚当事人滥用诉讼权利。旧诉讼费标准制定于上世纪80年代，从现在大部分当事人的经济承受能力来看，这个标准应该说不是很高。新《办法》实施后，诉讼收费大幅度降低，当事人启动诉讼的风险大大减小，在当前我国大部分群众法律意识和理性诉讼意识偏低和情况下，小额财产类案纠纷及非财产类纠纷利害关系人会更多地选取择诉讼渠道解决。诉讼成本的降低，可能给利害关系人带来一场“官司热”，很多当事人为争口气而来打官司，滥诉滥讼现象将是不可避免。以我院民一庭为例，4月份新收案21件，5月份收31件，6月份猛增为53件是4月份的2.5倍。再从人民法庭自上而下的工作要求出发，公正司法、规范执法以及案件流程管理规定等等，需要法院投入大量的人力、物力和财力，审判资源和成本耗费大幅上升。目前法院案多人少的矛盾非常突出，现在案件继续增多，无疑使原本压力很大的民商事审判法官雪上加霜。法官和工作负担和办案压力大大加重，而与此同时窘迫的办案经费却不可能提高法官的福利待遇，形成恶性循环。
            三、新《办法》存在的问题
            ㈠散失了《诉讼交费办法》原有的功能，收取诉讼费原有的一项重要功能就是防止和惩罚当事人滥用诉讼权利。在新《办法》颁布实施前，可以在审查立案或信防接待阶段通过劝解、说服就能了结的小问题，新《办法》实施后，这类小纠纷、小问题无法通过日常的信访接待或审查立案来了结，部分当事人甚至律师公开称：“反正我们不计成本，进入诉讼试试看，即使被驳回起诉，我们也不出诉讼费”。这无疑大大加重了法院的工作量，同时也扩大了法院办案的诉讼成本。
            (二)新《办法》规定适用简易程序审理的案件和以调解方式结案的案件，减半交纳案件受理费，这些规定脱离实际。人民法院以公正、高效、方便、快捷，讲求法律效果与社会效果的有机结合，构建和谐社会为工作思路，为此我们大量适用简易程序审理民商事案件，方便了群众诉讼，也提高了审判效率。经调解方式结案，对于社会的和谐稳定，解决当事人的缠诉、上访起着重要作用。法官为了调解每一起纠纷，都付出了很多心血，不亚于一件判决案件所作出的付出。按照新《办法》，这些案件都要减半收取诉讼费，降低了法官的工作热情。而且，适用简易程序的案件、调解结案是否两次减半，即只收取正常标准四分之一的费用，新《办法》规定不够明确，如果只收取四分之一的费用就更与法官的付出及不相称。
            (三)新《办法》第十二条规定，诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。而原来的规定则是由人民法院对外委托。这一规定的出发点是好的，由当事人直接与相关机构发生财务关系，使这部分费用的性质与案件受理费划清了界限，也不至于给当事人和社会产生法院乱收费和诉讼费数额巨大的误解。但实践中，由于没有相应的配套机制，很可能形成评估机构与委托当事人之间的内幕交易。在“收谁的钱为谁负责”的背景下，形成一对一的私权委托关系，与法院委托形成的公权上的委托关系比较，后者委托所形成的结论显然更具公信力，前者所形成的结论对方当事人一旦提出异议，法院需要重新委托，这就大大增加了当事人的负担，延长了诉讼时间。此外，由于中间环节的增多，也使人民法院的审理期限加长，不利于人民法院的审判流程管理，也给当事人造成法院办案不及时的错觉。另，公告送达的案件，通常情况下，当事人到人民法院起诉时，人民法院告知其需公告送达起诉状副本时，一般不会有异议，一旦判决形成，如若对其有利可能不会出现太大的分歧，一旦出现对其不利的情况时，当事人不到相关部门交宣告判决公告费，则将导致人民法院的案件无法结案。
           (四)诉讼费交纳标准与法院诉讼成本有不符之处
            以劳动争议案件为例，新《办法》第十三条第(四)项规定：“劳动争议案件每件交纳10元。”第十五条规定：“以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。”第十六条规定：“适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。”按上述规定，一件劳动争议案件，如适用简易程序或以调解、撤诉方式结案，法院只能收取5元的诉讼费用，甚至是2．5元，这远远不够支付一份法律文书的特快邮寄费用。而实际上，劳动争议案件的审理难度一般超过其他普通民商事案件，象征性地收取10元诉讼费用，似乎体现了国家对劳动者的司法保护，但不少劳动争议案件是用人单位起诉劳动者，即使是劳动者为原告，也有不少劳动者收入较高，不一定属于社会困难群体。就算属于困难群体，新《办法》专设司法救助一章，可按其中的相应规定进行减免。因
此，劳动争议案件过低的诉讼费用，不但与法院支出的诉讼成本不符，而且和其他民商事案件相比，也存在明显的不合理性。
       (五)当事人在诉讼中变更诉讼请求数额时，法官很难处理。
新《办法》规定，当事人增加诉讼请求数额的，按照增加后的诉讼请求数额计算补交；当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照减少后的诉讼请求数额计算退还。而最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《规定》)第三十四条第三款规定，当事人增加、变更诉讼请求应当在举证期限届满前提出。新《办法》规定当事人可以提出变更诉讼请求的时间大大晚予《规定》的期限要求。这就给人民法院审理案件设置了一个两难命题。一旦当事人在举证期限届满后但在法庭调查终结前提出减少诉讼请求，人民法院如何处理?按《规定》，法院不准许当事人变更诉讼请求，仍按原请求数额审理并作出判决，但在决定案件受理费负担时，出现了难题，按预交的案件受理费数额决定，就违反了新《办法》的规定，属于乱收费。按新《办法》的规定决定案件受理费的负担，判决书就没有办法写。按新《办法》就违反了《规定》，按《规定》就违反了新《办法》。对于原告增加诉讼请求，法院就更难办。原告增加诉讼请求，法院按新《办法》的规定补收了案件受理费，但按《规定》法院又不能审理原告增加的诉讼请求，成为收钱不办事，从法律效力上讲，按立法法的规定，新《办法》是国务院制定的行政法规，《规定》则是最高人民法院的司法解释，两者处于同一地位，效力相等，不存在适用先后的问题。都是人民法院必须执行的规定。要解决这一矛盾，必须向上位法寻求根据。《民事诉讼法》规定当事人有权变更诉讼请求，对当事人提出变更诉讼请求的时间没有限制，《规定》则将其限制在举证期限届满前，在《民事诉讼法》中找不到依据，而新《办法》的规定，是符合《民事诉讼法》规定的，其效力必然高于《规定》。因此最高人民法院应当修改《规定》，以免人民法院无所适从。
            (六)基层法院受理的案件中，山林纠纷、宅基地纠纷、相邻关系纠纷等案件占相当一部分，这类案件法官如不到现场勘察就无法查清案情更无从裁判，当事人穷尽其举证方法，也无法让法官如亲临现场一样清楚地了解争议标的的相互关系。而新《办法》第十二条规定，诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。此处的勘验显然不包括法官自己去现场勘验，新《办法》第三条规定，在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。案件需要法官去勘验，却不允许收取所需的成本费用，这样一来，就需要财政经费保障法院的支出，若财政不能保障，则造成法官或者在不能查明事实的情况下裁判，或者以原告不能证明其主张驳回其诉讼请求，这两种结果都不是我们所愿意看到的。同样，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第十七条规定，符合条件的，当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据，这属于当事人的举证责任，但当事人因自己不能收集需申请法院调取，按新《办法》规定却不能收取费用，在财政不能充分保障法院经费的情况下，就可能发生法官不受理当事人的申请，不去调查，致使当事人的权益受损。
              (七)新《办法》第四十三条规定当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉。当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核。就此规定而言，当事人的救助机制应如何设置确立，在目前情况下应由那个部门来执行监督。
                (八)新《办法》第五十三条第二款规定，需要向当事人退还诉讼费用的，人民法院应当自法律文书生效之日起15日内退还有关当事人。在审判实践中，法院通知当事人到法院退费，因当事人自己的原因不能在15日内到法院办理的很多，这种情况下，法院就无法执行这一条款。
               四、实施新《办法》的对策及建议
                 面对新的困难和挑战，结合法院工作实际，我们采取了以下做法：
               1.认真组织学习和领会新收费办法的精神实质，正确适用诉讼费用的交纳标准，保证不折不扣地执行，不超标准、超范围乱收、滥收诉讼费用。
                2.统一尺度，收费有幅度的一律按上线收取，有标的按标准额收取，无明确收费标准的按相关类似案件上线收取。
                3.转变观念，加大案件调解力度。调解是降低诉讼成本的最佳途径，调解工作做好了可以达到事半功倍的效果。在工作中要不断探索调解方法、调解技巧，运用社会资源和一切可以调解的因素参与调解，进一步提高调解结案率。
                 4.降低诉讼成本，提高司法效益，努力实现司法效益最大化。①适时运用督促程序，按办法规定，支付令比照财产案件受理费标准的三分之一交纳。对债权债务关系明确，当事人申请的，要尽量适用督促程序，因为支付令手续简单，成本低，如适用恰当，可一定程度上缓解经费紧张的压力。②完善审判管理流程，规范庭审程序，要求每个案件都必须做好庭前准备工作，提高庭审效率，提升当庭裁判率。③强化速裁机制，加大速裁功能的发挥，通过速裁及时解决纠纷，提高审判效率，节约办案成本。④提升巡回办案的效率。在民一庭和四个基层法庭开展的巡回办案上下功夫，实现电话预约立案、信访，巡回办案一次，审理案件一片，充分体现经济司法。
                   5 .加强法制宣传，引导当事人理性诉讼。法院要在宣传上下功夫，让群众了解诉讼这一纠纷解决渠道、权利救济途径的优势和局限性，了解基本的诉讼规则，对诉讼有一定的预见性，正确行使诉权，理性面对诉讼和诉讼结果。
                    6.在当前强调司法改革的进程中，经费保障机制也应进行相应的改革，应改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，实行全国法院系统由国家计划单列，财政统一拨款,并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度。